摘要：国有森林资源有偿使用是增强国有林发展动力、实现国有森林资源资产保值增值和促进林业可持续发展的有效路径。中国国有森林资源有偿使用实践已取得显著进展，但仍存在有效制度供给滞后、收益分配机制不完善、监督机制欠健全、有偿使用方式创新不足、支撑保障体系残缺等突出问题。文中以美国、德国、加拿大、俄罗斯4个典型国家为对象，梳理国有森林资源有偿使用的范围、方法、形式、管理监督及科技手段等典型经验；同时，结合我国国有森林资源有偿使用面临的突出问题，提出6点政策启示：1）出台国家层面的国有森林资源有偿使用管理办法；2）建立国有森林资源有偿使用收益分配机制；3）建设国有森林资源有偿使用数字化平台；4）拓展国有森林资源有偿使用范围，创新有偿使用方式；5）完善国有森林资源有偿使用监督机制；6）加强国有森林资源经营单位能力建设。关键词：有偿使用，国有林，国际经验，美国，德国，加拿大，俄罗斯作者：徐来仙 何友均 宁攸凉 刘 江 张 珂 刘铮奇 吴良笑引文格式：徐来仙,何友均,宁攸凉等.国外国有森林资源有偿使用典型经验及政策启示[J].世界林业研究,2023,36(03):96-102.
目前关于国有森林资源有偿使用还没有形成一个统一的定义。中国政策文件对国有森林资源有偿使用一般采用狭义概念，通常指国有森林经营单位通过签订有偿使用合同或协议，在一定期限和范围内将国有森林资源有偿提供给单位或个人使用，由有偿使用者向国有森林经营单位支付有偿使用费用；国内研究者则多采用广义概念，一般指使用权的有偿让渡，即使用者（国有林场、林场职工、社会资本）向国有森林资源所有者（代理者）支付费用以获得资源使用权。虽然国外缺乏严格对应概念，但存在有偿支付国有森林产品及服务费用等相近概念、存在森林资源有偿使用实践活动。因此本文采用广义的国有森林资源有偿使用概念，以更全面地总结国外实践经验。有偿使用国有森林资源有利于增强国有林发展活力、优化资源配置、调整产业结构、永续利用森林资源、助力“双碳”目标实现，以及协同实现生态、经济和社会效益。中国国有森林资源优势显著，当前正处于国有森林资源有偿使用制度的建立和发展阶段；《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《福建省国有森林资源资产有偿使用办法（试行）》《贵州省国有森林资源有偿使用办法（试行）》等政策文件对国有森林资源有偿使用实践发挥了规范引导作用；但在实践探索中仍面临诸多难点，主要包括国家层面有效制度供给滞后、现有试行办法以各地区为主，收益分配机制不完善、实行“收支两条线”收益原则，监督机制欠健全、缺乏信息公开性，有偿使用方式创新不足、使用行为不规范，支撑保障体系残缺、人才队伍建设有待加强，以及森林资源价值评估体系与新技术欠缺等。从学术研究层面来看，目前有关研究甚少，主要涉及国有森林资源有偿使用的概念与意义、范围、主体与方式、缺陷和问题、法律制度等方面。国外部分国家较早认识到国有森林资源有偿使用的重要性，结合自身资源条件开创了形式多样、类别丰富的森林资源有偿使用实践活动，并积累了有益经验。本文将总结典型国家国有森林资源有偿使用的经验和做法，围绕我国国有森林资源有偿使用过程中面临的突出问题，探讨国外典型国家经验对我国的政策启示，以期为推进国有森林资源有偿使用制度改革提供研究依据与政策参考。
1 典型国家国有森林资源与管理机构概况
美国、加拿大、德国、俄罗斯国有森林资源丰富、国有林管理机构健全，且较早开展了国有森林资源有偿使用实践活动，在国有森林资源有偿使用方面积累了丰富经验，具有典型性。4个国家均拥有广袤的森林面积和丰富的国有林资源。美国森林面积为3.09亿hm2，其中国有林占41.91%；加拿大拥有3.62亿hm2森林，国有林占92.2%；德国国有林面积为0.04亿hm2，占森林总面积的33%；俄罗斯森林面积居世界第1，国有林面积达7.75亿hm2。4国具有完善的国有林管理机构，实行国有林垂直管理体制。美国国有林由联邦林务局（制定法律政策）、大林区（管理州级国有林经营）、林管区（进行资金核算和提供技术指导）、营林区（监管、采伐）4级管理机构组成。“政企分离”是德国和俄罗斯国有林管理的主要模式，即具有独立法人地位的林业企业经营国有林，并接受政府机构监督。德国实行以州政府为主体的国有林管理体制，包括联邦粮食农林部（制定法律政策）、州级农林食品部（独立管理国有林）、地区林业管理局（监管国有林经营）和林务局（经营国有林）4级管理机构；俄罗斯由联邦林务局（制定法律政策）、地方林业管理局（制定森林经营计划）和林管区（国有林经营基层单位）3级管理机构组成。加拿大国有林实行联邦和地方分级管理体制，联邦政府（管理贸易和税收）、省级政府（独立管理国有林）和地区林业部门（收取森林使用费）相互合作和制约。从收集到的资料来看，美国、德国、加拿大和俄罗斯4国的国有森林资源有偿使用主要涉及木材采伐和销售，非木质林产品采集、加工和利用，以及森林旅游与休闲服务3个方面。木材采伐和销售是美国、德国、加拿大和俄罗斯国有森林资源有偿使用的重要方式。美国和德国作为木材出口大国，每年林业产业收入分别达2 000亿美元和1 800亿欧元。美国林务局通常采用合同和许可证2种形式出售木材。合同由买方与林务局签订，合同条款由合同管理员确保履行。合同包括木材销售合同和林产品销售合同等，内容涵盖金额、产品类型、数量、期限、双方职责、道路维护押金等。买方需提前缴纳履约保证金，并在合同执行时向林务局支付总销售价值。若买方违反规定，合同管理员可暂停销售行为并终止合同。在环境资源承载力允许范围内，美国通过林产品采伐许可证（每个20美元）授权个人和商业机构收获少量林产品，如薪材、蘑菇等。俄罗斯的木材生产、采伐、运输、交易、狩猎、娱乐活动以及非木质林产品等主要以租赁方式经营。俄罗斯政府与林业企业签订租赁合同，租赁公司缴纳租赁金并获得国有森林资源经营权。俄罗斯的林业税和租金交于地方行政部门，森林采伐费用约为木材价格的2%。林业税和相关收费作为国家投资基金，投资于林业基础设施、科学研究和森林更新等。加拿大与俄罗斯相似，林业企业与拥有管辖权的省或地区政府签订许可证或木材供应协议后才能自主经营国有森林资源，且林业企业定期向政府缴纳权利金和租赁费用。一般而言，许可证或木材供应协议的期限为30年，采用招投标方式公开选择经营国有森林资源的林业企业。林业企业在采伐前必须依据《森林法》、森林许可证和协议的要求制定森林管理计划并获得政府批准。德国国有林的木材销售主要有租赁、拍卖和合同3种方式。租赁即林业公司向国有林所有者缴纳租金以获得林地、林木的使用权和经营权，租金实时变动；拍卖即国有林业公司在木材储存区放置具有高价值的木材，客户检查木材，并在截止日期前以封闭信形式提交投标价格，合同授予出价最高的客户；合同作为木材销售的担保，由国有林所有者和买方签订，木材采伐合同规定了木材所有权转让、木材销售数量、费用、用途、责任以及对未采伐树木造成损害的赔偿及处罚等。对于木材采伐和交易，各国都注重法律引导、监督实践和新技术运用以提高有偿使用收益、效率以及减少成本。美国严格实行依法治国，法律地位最高，而政府领导者权威性较小、权利有限；同时，美国国有林管理法律极具多样性，如美国155个国家森林都根据《1976年国有林管理法》制定了管理法规。2022年美国农业部林务局在《联邦公报》上发布了《更新木材管理指令》，旨在规范木材销售流程和提高木材交付效率。美国还实行木材销售问责制，简化木材信息数据库查看流程，并加强工作人员能力建设，提高国家收费的透明度。俄罗斯联邦《森林法》规定，俄罗斯联邦主体的执行机构和执行当局授权的官员有权监督《森林法》执行情况，并采取措施制止违法行为；若发现严重不遵守木材采伐规则的行为，则终止后续伐木作业。同时，俄罗斯还对木材周转进行监督，即严格监控木材储存、运输、加工和交易。加拿大的省和地区政府严格监管林业企业行为，并委托第三方审核机构定期（5或10年）审查企业的森林经营方案。若林业企业非法使用国有森林，将面临警告、罚款、暂停采伐权或没收木材等惩罚。美国和加拿大拓宽国有森林经营主体和监督主体，由联邦、省和地区政府、非政府组织、学术机构、相关利益者、社区居民和公众等共同制定森林管理计划。美国规定，森林经营方案在公众监督之下每10年更新一次；加拿大政府研究机构和学术人员定期参与更新森林管理指南和法规。美国重视利用现代化技术手段加强有偿使用数字化平台建设，如通过美国巡航系统最新移动木材巡航系统（FScruiser V3）和全国木材销售平台（National Timber Sale Dashboard）实现木材交易透明化，以降低成本和提高木材销售量。德国应用数字孪生和智慧林业技术开发了一体化服务系统，实现自动化生产、交易和监督，推动森林资源有偿使用顺利开展。加拿大运用卫星遥感技术打造了实时森林清查和监测系统，并结合木材生产、销售和工厂需求，促进木材可持续有偿使用。俄罗斯建立了统一的木材交易信息系统，并结合立地条件采用全球森林模型预测木材中长期供应量、优化森林管理模式。非木质林产品是美国和加拿大林业收入增长的重要来源之一。根据用途，非木质林产品可划分为食用/烹饪（坚果、浆果、球果、真菌、野生动植物等），药用/保健品，装饰/花卉，苗圃/景观，艺术/工艺产品5大类。美国通过付费合同或租赁方式有偿使用大量非木质林产品，如松草、蘑菇或花卉。美国林务局大力支持私人实体，向租赁方提供财政援助、成本共享计划、科学研究、公共教育等多种服务。若持有“收费使用（商业）许可证”，则可采伐部分自然植物。非木质林产品以多种方式出售和加工，如通过交易会、花店、商店和网络等线下线上形式出售森林花卉和其他植物产品。林业企业每年向政府支付租赁费专门收获松叶，用作园林绿化覆盖物。加拿大主要采用租赁承包方式实施国有森林资源有偿使用，林业企业获得国有林经营权后销售枫糖浆、野生蓝莓等非木质林产品。加拿大是世界上最大的野生蓝莓生产国，生产世界上85%的枫糖浆；同时，注重应用可持续林业倡议（SFI）、森林管理委员会（FSC）、加拿大标准协会（CSA）等国际森林认证标准，打造高附加值的非木质林产品。美国佛蒙特州枫糖浆通过FSC认证获取生态标签，以非木质林产品溢价提高经济收益。每年圣诞节期间，销售圣诞树许可证带来大量经济收益。美国“凯巴布国家森林”通过Recreation.gov平台在线出售圣诞树许可证，以提高游客便利程度和减少交易费用。获得圣诞树许可证后，可在1个月的期限内到凯巴布国家森林指定区域砍伐5棵任何树种的树木用于制作圣诞树，但对规格和木材价值有限制。加拿大每年通过销售圣诞树许可证获得约3 900万美元的收入。此外，西洋参等野生药用植物也拥有良好市场。美国东部国有林采取延长轮伐期和限制干扰等措施提高森林药用植物产量和增加经济收益。森林是重要的自然资源，森林旅游、运动、疗养成为美国、德国、加拿大和俄罗斯森林资源利用的重要方式，每年带来大量经济收入、税收和就业机会。各国法律政策支持有偿使用国有森林资源和收取生态服务费用。美国《联邦土地娱乐振兴法案》授权联邦土地管理机构收取标准化生态服务费和扩大型生态服务费。德国《联邦森林法》和《狩猎法》以及各州的森林法规和保护区条例规定，进入森林必须支付相应费用。俄罗斯在环境项目和长期规划方案中纳入了森林旅游，规定除特殊自然保护区外，森林内允许建立酒店、游憩、文化和旅游中心等设施。加拿大政府部门、公众和相关利益者协商确定国家公园收费价格，且每2年调整一次。美国林务局向游客收取娱乐费用，要求只有缴纳相应费用才能持有娱乐通行证和特殊娱乐许可证。“科尼诺国家森林”内的任何商业活动都需要特殊使用许可证，包括娱乐、婚礼、摄像与摄影等，尤其是对超过75人的团体必须收取相关费用。在国有林地上组织临时性活动（如森林荒野探险）需持有娱乐活动许可证，并缴纳入场费或参与费；电影、广告等商业拍摄需特殊使用许可证。若以追求经济效益为目的开展援助指导（教育、培训、旅游、口译等）或配备服务（车辆、船、帐篷等装备租赁），则必须持有针对装备和指导的特殊使用许可证。申请与商业性活动相关的许可证必须在2周前先向林务局提供有关信息，由森林监督员办公室颁发许可证。德国的森林旅游规模每年约有2亿人次，并重视建设森林疗养场所（用于森林浴、森林漫步、瑜伽）、森林课程（用于科普教育）和国家森林公园（用于森林探险）。例如，2017年梅克伦堡-前波美拉尼亚州将80 hm2森林区作为温泉和治疗森林，治疗呼吸系统和心血管疾病；2019年推出“森林治疗师”认证收费课程；巴伐利亚国家森林公园通过发展生态旅游拓宽收入渠道，主要来自游客支付的门票、车辆、住宿、食物等费用和第三方支付的场所租赁费，还包括出售缓冲区内的木材、生物资源等。开展国家公园旅游也是加拿大国有森林资源有偿使用的重要领域，即向用户出售通行证以获得经济收益和弥补成本。加拿大颁发多种形式的生态旅游通行证以满足不同群体的需求。例如，购买探索通行证后可在12个月内不限次数进入80个国家公园，持有单一通行证可不限次数进入同一个国家公园。通行证费用因不同群体而异，家庭组（最多7人）为145.25美元，成人（18~64岁）72.25美元，65岁以上老人需付61.75美元，且额外收取通行证的手续费（4~15.75美元）。30天内出示购买收据，可升级为更高价值的通行证或许可证。俄罗斯重视森林娱乐活动方式的多样化，打造新型个人旅游计划[38]。俄罗斯北部森林区域是森林娱乐胜地，投入现代基础设施、拓宽新服务和培训人员范围；拜斯林斯基自然公园有偿使用森林资源的形式包括非木质林产品商业发展、生态旅游、驯鹿放牧和野生鲑鱼捕捞等，并建立论坛与信息中心、开办培训班、普及传统知识，以及挖掘当地非木质林产品节日等。在不砍伐森林的前提下，俄罗斯法律允许在森林内建设高度小于15 m、面积小于1 hm2的建筑。德国联邦森林主要通过出售狩猎许可证和收取狩猎场所租赁费用等形式提供狩猎服务。持有狩猎许可证的猎客可单独射击法律允许狩猎的野生动物，也可向联邦林业企业申请参与集体狩猎，具体费用根据狩猎区大小和狩猎种类及数量确定。联邦林业企业有权直接和独立监督狩猎行为，国有林护林员则承担指导狩猎客人、营销野味（野猪、鹿等）和野生动物保护等任务。3.1 出台国家层面的国有森林资源有偿使用管理办法美国、德国、加拿大和俄罗斯在现行森林法律法规与政策体系中都重视实现国有资产保值增值、支持国有森林资源使用权的有偿让渡。我国福建、贵州等省已经出台国有森林资源有偿使用试行办法，但国家层面尚未出台制度文件，且现有各省条例的适用范围有限、相互冲突。因此，建议尽快出台国家森林资源有偿使用管理办法，并将规范国家森林资源有偿使用的条款纳入即将颁布的《森林法实施条例》；明确国有森林资源有偿使用的管理审批机构、流程、范围、主体、权限、方式、监督等内容，保证国有森林资源有偿使用有法可依、有法必依；同时，结合资源变化动态、经营目标和社会需求，及时优化调整国有森林资源有偿使用条例、法规等。根据实际需求，建议动态优化调整国有森林资源中的公益林和商品林面积，开发利用森林资源、盘活森林资源资产，激发国有森林经营单位开展国有森林资源有偿使用实践的内生动力，并切实保护具有高价值的森林，避免森林遭受破坏。上述4国国有森林资源有偿使用的利益分配方式多样，其共同点是林业企业通过租赁等方式获得国有森林资源有偿使用权并独立经营国有林，且每年需向国有林所有者缴纳租赁金，盈利金额再以林业税的形式上交，政府与第三方机构负责监督林业企业经营情况。当前我国国有林场作为国有森林经营单位，大多数属于公益性事业单位，国有森林资源有偿使用收益实行严格的“收支两条线”，导致林场推动森林资源有偿使用的积极性不高。为此，建议设立收益返回原单位制度，建立健全收益分配机制。在改革初期和过渡期，鼓励先行先试。建议将国有森林经营单位与同级财政之间的收益分配比例设置为“7:3”，以充分调动国有森林经营单位积极性；待体制机制完善后，可将比例调整为“3:7”，以维护国家所有者权益，夯实财政基础。在国有森林资源有偿使用过程中，美国、德国、加拿大和俄罗斯应用云计算、大数据等信息数字技术提高森林资源管理和交易的透明性，以减少交易时间和成本。基于“统一底图、统一标准”要求，今后我国应以国土“三调”数据为基础，借助互联网技术融合全国森林资源调查和气候土壤等数据，打造林业数字平台，快速、准确地动态掌握森林资源生物量、动植物资源和森林景观等信息。同时，可借鉴美国和俄罗斯建立全国统一木材销售信息平台的经验，构建国有森林资源有偿使用在线平台，扩大有偿使用对象和范围，节约交易成本。另外，需完善生态产品价值实现机制，建立科学、权威的森林资源有偿使用评估与审核方法，简化评估程序、降低评估费用；实行信息公开制度，将国有森林资源资源有偿使用评估融入统一公共资源交易平台；注重融合线上交易平台和国际核证减排标准（VCS）、清洁发展机制（CDM）、中国核证自愿减排量（CCER）等林业碳汇项目，以获得森林生态经济效益。3.4 拓展国有森林资源有偿使用范围，创新有偿使用方式上述典型国家在实践中不断拓展国有森林资源有偿使用范围，因地制宜采用多种国有森林资源有偿使用方式。我国地域辽阔、森林类型多样、经营水平各异，各地应坚持因地制宜原则，拓展森林资源有偿使用范围，创新有偿使用方式。第一，在维持森林最大承载力和促进森林更新的基础上，结合国有森林类型、特征和生长状态，销售适量木材，避免消极保护和大量采伐。第二，美国和加拿大注重非木质林产品开发，并利用森林认证提升国有森林资源的品牌效益。鉴于近年来林下经济发展迅速，建议推进森林生态标志产品认证，打造非木质林产品品牌，提高产品附加值。第三，森林具有独特的风景观赏、缓解疲劳、治疗疾病以及提供天然娱乐休闲场所等功能，森林景观利用与森林疗养已成为国有森林资源有偿使用的重点领域。我国疆域辽阔，各地森林景观差异大。建议各地结合各自资源优势，出售多种多样的森林景观游憩通行证，打造各具特色的森林小镇和森林游憩胜地，同时组织森林探险、森林狩猎和线上线下“森林+”系列课程。第四，林业生物质能源具有可再生与绿色低碳等优点，建议注重提高森林采伐剩余物、林产品剩余物和林木制品的回收利用率，大力发展林业生物能源产业。第五，借鉴俄罗斯融合传统习俗与编制手艺创造了新型桦树商业产品，建议在森林资源有偿使用过程中注重挖掘乡土知识与传统文化，打造具有中国文化的特色木质工艺品与文创产品。上述典型国家均对国有森林资源有偿使用进行全过程监督。从监督主体来看，包括联邦林务局、省和地区政府机构、联邦海关总署、利益相关者和公民。从监督范围来看，涵盖租赁合同、森林规划管理、木材采伐、储存、运输、加工、交易等领域。此外，针对非法违规使用国有森林资源等行为，明确终止租赁协议、罚款、没收木材等惩罚措施。建议扩大我国森林资源监督主体和范围，提高处罚力度，密切关注可能带给当地社会经济和居民带来的影响，形成各级政府主导、社会公众广泛参与的多元化监督机制。可将国有森林资源有偿使用情况作为国有森林经营单位综合考核的重要指标，实行自然资源资产离任审计制度；建立健全监督体系和标准法则，开设电话、邮箱、访问、匿名投诉等线上线下监督方式；设立专门的国有森林资源使用监管机构，依法赋予监管机构独立的监督和执行权利，严惩违法违规行为。美国和德国重视林业人才队伍建设，设置人才专业考核体系，每年举办多种森林专题培训活动，着力提升林业人才业务能力。建议完善人才选拔机制，培养兼具林学和经济学等专业知识且工作业绩突出的人才担任国有森林经营单位管理岗位；提高林业工作人员和科研工作者工资待遇，吸引更多高素质林业人才留在基层，安心工作；完善考核评价机制，实施国有森林经营单位全员目标责任制和中层干部任期制、竞聘制、轮岗制，形成“能上能下”的人才垂直流通机制，激发国有森林经营单位领导、中层干部和基层职工的内生动力，加快推进国有森林资源有偿使用，确保实现我国国有森林资产保值增值的目标。
第一作者：徐来仙，女，博士研究生，研究方向为林草碳汇与森林可持续管理，E-mail：2660185541@qq.com。
通信作者：宁攸凉，男，副研究员、博士，研究方向为林业经济理论与政策，E-mail：ningyouliang1982@163.com。来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2023年第3期
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