摘要：引导和规范以国家公园为主体的自然保护地体系户外运动发展，有助于践行“生态文明”和“全民健身”国家战略的双重需求。为深入研究国家公园户外运动准入机制，文中在总结美国、加拿大、智利、德国、英国、芬兰、日本、新西兰8个国家的国家公园户外运动法律法规和行政管理举措基础上，重点研究具有代表性的美国、英国和日本的国家公园，归纳相关管理经验和市场准入管理机制。研究发现：纵向上，国外国家公园户外运动的准入机制形成了“国家宏观把控—地方主导落实”的多层级管理，具体分国家主导、地方主导、国家和地方共同主导三种类型；横向上，以美英日三国为例，国家公园户外运动准入管理机制都形成了针对商业经营、访客、第三方等主体的系统管理规定。国外国家公园横向与纵向相结合的管理模式全面系统地保障了户外运动在国家公园的有序进入，可为我国国家公园户外运动的准入管理提供借鉴和参考。引文格式：杨立彬,褚依丹,张畅等.国外国家公园开展户外运动的准入机制经验及启示[J].世界林业研究,2023,36(03):81-89.
户外运动起源于欧洲，萌芽于欧美早期探险和科学考察活动，通常被视为一种休闲或游憩活动，是以自然环境为场地(非专用场地)开展，以徒步、滑雪、划皮划艇等亲自然体育项目为主要形式，依据强度和技术要求，由弱到强涵盖了包括户外休闲健身、户外竞赛、户外探险的连续谱系。户外运动自20世纪90年代传入我国，因其倡导“自然、健康、自由、快乐”的生活方式，逐渐成为人们回归自然、放松身心的重要方式，同时户外运动凭其一定的挑战性和刺激性，在年轻群体中大受欢迎，户外运动的开展空间不断延伸。另一方面，随着我国自然保护地体制改革正进入攻坚阶段，继首批5个国家公园之后，我国已遴选出的49个国家公园候选区（含5个正式国家公园），面积上国家公园在自然环境中不断扩大。国家公园不断扩大的面积恰好满足了人们不断增长的户外运动需求，基于保障全民福祉的重要目标，在国家公园开展户外运动是未来发展的必然方向。户外运动响应了党的十八大以来高度重视的“全民健身”战略，政府多次颁布管理政策，2022年11月出台《户外运动产业发展规划（2022—2025年）》，提出在部分有条件的国家公园的一般控制区因地制宜开展登山、徒步、越野跑、自行车等户外运动项目试点，表明目前我国在国家公园开展户外运动已逐渐提上议事日程。
然而，我国户外运动产业尚处发展初期，管理上仍存不足，且很多项目依托于影响生态环境的基础设施修建，能否在以“生态环境保护”为首要目标的国家公园内开展户外活动以及如何开展，需进行充分研究探讨，深入分析户外活动市场准入机制显得尤为重要。因此，本文将总结国外典型国家公园户外运动准入机制的经验做法，提出适合中国国家公园户外运动的准入机制发展路径，旨在促进健康中国战略和以国家公园为主体的自然保护地战略的落实。全球户外运动产业蓬勃发展，市场空间广阔。根据 Statista 统计，2021 年全球户外运动市场规模预计达 1,909.19 亿美元，到 2025 年预计为 2,484.82 亿美元。国际上自然保护地年均接待户外运动参与者和游客约80亿人次；其中，美洲、欧洲户外运动历史悠久，相关市场发展成熟且容量最大、亚洲户外运动产业发展快速，在全球扮演中越来越重要的作用。在美洲，户外运动相关产业规模大，为美洲国家带来巨大的经济效益。据美国国家公园管理局（National Park Service，NPS）统计，美国国家公园接待人数一直保持高位，2022年国家公园访问人数达3.12亿人次。调查显示，2011—2020年NPS游客中户外运动参与者参与时间历年均远高于非户外运动参与者，每年超过11亿小时，可见人们前往国家公园，以户外运动为主。欧洲户外运动发展起步早，服务设施及相关产业成熟。英国一直是全球范围内的户外运动产业大国，被誉为“户外运动”之乡。据英格兰自然署统计，英格兰每4个成年人中就有3个定期到自然环境中进行户外运动，每年约有9000万游客到英国国家公园及周边旅游。亚洲国家户外运动发展态势良好。2021年日本休闲相关市场规模达55.76万亿日元，其中体育类休闲市场同比增长10.7%，日本体育厅也正致力于通过户外运动振兴地区，其中日本国家公园是其户外运动振兴的重要场地。各个国家的国家公园开展户外运动准入的相关法律多样，但各大洲有一定相似性（见表1）。首先，美洲以美国和加拿大为代表，国家公园相关法案中明晰了对户外运动的规定。美国作为首个建立国家公园的国家，相关法律体系比较完善。在宏观层面，颁布了《国家公园综合管理法案（第四篇）》，在其第一章《公园、森林和公共财产法案》中明确了访客和商业经营者进入国家公园的规定，提出了访客的通行权，具体规定了商业和私人经营、特许经营等进入方式的限制和条件；在微观层面补充具体执行实施规定。加拿大与美国类似，同样有完善的国家公园法案，在国家公园法授权下，有针对某一类户外运动的具体条例，如《加拿大国家公园捕鱼条例》专门针对国家公园的捕鱼活动，从活动时间、设备规定、游客许可等进行限制。在欧洲国家中，英国国家公园开展户外运动的准入机制受国家法律和具体成员国的影响。国家颁布《国家公园与乡村进入法》《环境法》《城乡规划法》《乡村和路权法》《地方政府法》，确立了国家公园及对应管理局的具体职责包括：指定管理规划、规定公共通行权和访问权、保障民众准入资格、限定项目开发定义和具体内容、保证项目进入可行性等。其中，《城乡规划法》还分别针对英格兰、威尔士的项目开发设有具体法令，分别规定了英格兰、威尔士的开发限制以及许可开发权。在亚太地区的国家中，日本颁布《国立公园规划制订要领》，明确了滑雪场、自行车道等户外运动设施进入国家公园的条件。澳大利亚联邦政府出台了《自然保护法》对联邦管理下的国家公园开展露营、空中飞行器等户外活动提出限制条件。新西兰颁布《国家公园法》和《保护法》，规定了项目许可证、五种保护区域类型并且设立了规范钓鱼活动的委员会。虽然多数国家尚未出台真正意义上有关国家公园户外运动准入的专项法律，但在相关法律规范中已经对其有明确指导意见。总的来说，在决定权上，美国、智利、新西兰法律中都明确指出由国家相关部门决定，加拿大、德国、芬兰、日本由国家和地方共同或视情况分别决定，英国的决定权基本由地方主导。2.2 典型国家户外运动的管理举措
2.2.1 美国
美国国家公园有完整的准入机制，横向上针对商业经营、访客、第三方主体等主体有具体规定，纵向上形成了一套NPS综合管理、特定国家公园依据自身资源特点自主限制的分层级管理机制。
2.2.1.1 针对商业经营者
美国国家公园根据不同准入类型分别管理户外运动项目，政府协会的双向规制和完整的评估授权流程。首先，对不同类型的户外运动进行分级别授权，准入机制综合考虑户外运动对环境的影响、开展时间和规模，分成特许经营、商业开发授权、租赁协议、特殊非商业用途四类，不同管理类型对应的管理层级不同，其中特许经营对应的户外项目对环境影响最大，授权管理层级最高（表2）,总的来说准入机制上分层级进行授权管理、管理流程清晰。其次，政府和协会的双向规制保障了产业良性发展。除了政府完善相应的户外运动组织市场法律法规以外，还组建了规范的大型户外运动组织和协会，如美国户外行业协会（Outdoor Industry Association，OIA）不但从法律层面促使户外运动组织市场有序化，而且在公共政策制定上对户外行业进行有效制约，以期在活动组织质量、产品创新和后续服务等方面提供有力保障。此外，美国有完整的评估授权流程（图1）。先由美国NPS制定商业服务项目总体规划并对外招标，成立评估小组专门审核经营者提交的项目标书，在结果公示之后，与申请者钦定合同共同确定更具体的经营方案，在户外运动项目的运营中始终受到NPS的监督。在准入评分依据方面，主要从保护公园资源、提供服务质量、申请人/团队背景及经验、经济能力水平、可支付的费用五方面考虑，同时还包括环境保护/管理、可选项等要素。
针对游客等个人自发的户外运动，美国国家公园有联邦法对全国国家公园有宏观限制，各个国家公园据其实际情况细化限制。在宏观层面，美国国家公园管理局、林务局、鱼类和野生动物服务局等六大组织共同参与制定通行证计划，依据访客特征和门票的使用期限将通行证分成7类（图2）。在特定户外运动方面，一些国家公园根据其自身资源情况要求访客申请其他许可证，如黄石国家公园（Yellowstone National Park）因其特殊地质条件，水温随不同区域差异明显，亲水活动易发生安全事故，因此公园对于进行划船、垂钓、野外露营过夜的访客都要求申请许可证；优胜美地国家公园（Yosemite National Park）拥有垂直悬壁，户外运动爱好者来此进行空中极限运动，因此公园要求进行无动力飞行的访客申请许可证。2.2.1.3 针对第三方主体
美国国家公园联合协会组织与俱乐部形成了一种互惠互利的机制。在国家公园开展户外运动的俱乐部，有的与国家公园、相关协会签订协议，俱乐部获部分区域的准入优惠，同时承担维护保护的义务。如美国最受欢迎的大烟山国家公园（Great Smoky Mountains National Park）与大烟山徒步俱乐部（Smoky Mountains Hiking Club, SMHC）联合组织以大烟山为目的地的徒步活动，大烟山国家公园将步道管理维护责任委托给阿巴拉契亚小径维护者委员会（Appalachian Trail Maintainers Committee, ATMC），ATMC与SMHC签订协议，一方面及时为SMHC提供最新的准入信息，帮助其在大烟山国家公园步道上组织各种徒步活动，另一方面SMHC须承担步道维护义务，组织志愿者定期对大烟山国家公园域内经过的阿巴拉契亚小径进行巡逻、清理小径杂草、树枝等障碍物，保持小径整洁。
2.2.2 日本
日本国立公园的户外运动准入机制是由国家环境部主导，地方政府依据公园特色协助补充，协会辅助规范社区参与监督。这使得其可在统一准入机制的情况下，同时保护各个国立公园的特色。
2.2.2.1 针对商业经营者
日本国立公园基于细分区域，采用拆分具体户外运动商业开发行为分别设定条例规定的准入分类管理模式。日本环境部有决定权，可依据资源特色和经营特点，分区管控户外运动项目准入。环境部长或地方环境办公室主任都可以对发生在特别区域、特殊保护区、海洋公园区的对环境有潜在影响的申请行为直接负责（见表3）；在国家公园普通区的户外运动，仅需向区域环境办公室主任报备。作为商业经营者，在申请时需依据国家标准（《自然公园法实施条例》）和地区标准（管理计划），向日本环境部或地方政府提交申请（见图3）。地方国家公园依据区域资源的特殊性，结合地方户外运动协会的建议，既限制特定户外运动准入，也明确准入时间、是否接受自然教育课程等条件。考虑到资源脆弱性、访问安全性等因素，地方国家公园一般采取制定规则、提交活动计划的方式限制访客准入。如有的国家公园以访问时间、接受自然教育课程、携带导游为准入规则，在上信越高原国立公园，水上漂流协会明确规定漂流服务提供者的年龄、经营年限、导游资格、服务提供流程，并要求在漂流开始前须向乘客就握桨、筏子的坐法、划桨、跌倒的应对等进行安全谈话；有的国家公园对于登山者要求提交登山计划的申请，并结合互联网保障游客安全。社区对户外运动的准入机制具有一定监督权。据《自然公园法》，在国家公园区域内的市镇或都道府县，可以组织委员会围绕园区内相关设施的开发和完善召开必要协商，委员会有权要求有关行政机关提供资料、发表意见、说明理由。一定程度上，对于户外运动等其他经营项目的准入起着监督作用。2.2.3 英国
英国国家公园由地方政府主导商业经营者及游客的户外运动准入机制，地方相关机构协调各方利益相关者，依据国家公园所在地方的特色，制定准入流程。
2.2.3.1 针对商业经营者
英国国家公园形成“联合王国宏观把控—成员国具体负责—地方国家公园主导落实”的多级管理主体分工协作，充分考虑地区差异（图4）。联合王国制定宏观层面的法律条例，提供规划框架，由国家环境、食品和乡村事务部负责总体事宜；各个成员国补充制定相关法律法规，由相应政府部门负责其国土范围国家公园规划的相关法律和具体程序，设立规划门户网站；各个国家公园管理局相关法律制定各个地方国家公园规划，负责具体户外运动项目的准入流程审批。以湖区国家公园（Lake District National Park）为例，国家公园依据《国家公园与乡村进入法》《环境法》等全国性质的法律，以及英格兰政府通过的2015年城乡规划（开发管理程序）法令，在协调各方利益相关者后制定“本地规划”，所有项目开发的具体标准都依据其“本地规划”，由湖区国家公园管理局的发展控制委员会负责具体的申请流程。
为提供多层管理的审批效率，英国的国家公园可以审批商业经营者提供的临时规划申请。一般情况下，经营者需向成员国的国家公园门户网站按要求提交规划申请，获规划许可后再由其规划部门审批，整个申请周期等待较长。因此，针对一些季节性强的项目，英国各个国家公园可以颁布临时规划许可，申请者无需规划许可，依法临时使用土地28天，大大提升了审批效率。如峰区国家公园（Peak District National Park）为满足夏季增长的露营活动需求，允许设立临时露营地，申请者在夏季经营时无需提交规划许可即可申请临时使用土地。
2.2.3.2 针对访客
英国国家公园依据户外运动的特性为访客提供许可证，同时在国家层面上英国颁布《乡村和路权法》，以缓解访客与土地所有者间的矛盾并维护双方的利益，各个成员国的国家公园管理局需依据法律制定条例、任命责任者、设立边界指示牌、与土地所有者拟定协议，以确定公共进入方式。如埃克斯穆尔国家公园（Exmoor National Park）设置黄、篮、紫三种路标，分别标识允许步行、骑行（自行车或马）、汽车三种道路。英国国家公园与协会和俱乐部都有紧密联系。英国户外运动协会能参与国家公园游客守则的制定。如在达特穆尔国家公园（Dartmoor National Park）开展登山运动，由英国登山委员会介绍攀登准入规定。英国国家公园为户外运动俱乐部提供活动场地，俱乐部负责组织控制部分场地。如布雷肯比肯斯国家公园（Brecon Beacons National Park）的东南威尔士悬挂式滑翔机和滑翔伞俱乐部控制了大部分飞行场地，要求参与滑翔运动的英国游客都须为英国悬挂式滑翔和滑翔伞协会的成员，来自英国以外的游客须有第三方保险。建立国家公园户外运动准入机制是平衡户外运动与自然保护之间的重要支撑。目前我国尚未建立起系统的户外运动准入机制，可以借鉴美国、英国和日本国家公园户外运动准入机制的经验，分别在法律法规和管理举措上，建立针对商业经营者、访客、协会及俱乐部的准入机制。3.1 完善国家和地方相结合的国家公园户外运动准入法律法规体系目前户外活动准入存在安全问题以及生态保护问题，急需通过建立一套法律法规体系去进行规范。所以，对于国家层面，我国的《国家公园法》（草案征求意见稿）中应进一步明晰户外运动在国家公园中开展的准入机制；加强对户外运动的单独立法，明晰对户外运动产业的考量标准，协调各利益相关者的诉求和利益，针对户外活动经营者、游客及俱乐部、社区居民等多个方面科学研制出一套完善的准入标准。对于地方层面，有关政府要结合具体国家公园的资源特色和市场需求特点，从明晰不同经营主体的申请流程和相关手续、访客的准入管理等方面完善市场准入的具体管理细则。合理适度的户外运动商业准入，有助于实现国家公园保护和开发的持续发展。针对商业经营者，形成一套统一规范的户外运动准入机制，完善户外运动准入决定、流程及评价标准等方面的法律法规；由各个地方国家公园管理局执行，并受中央政府监督。同时在对户外运动进行准入分类管理方面，可以借鉴美国以准入类型、日本以经营行为涉及的各种开发方式为依据，分别设定管理规定，结合国家公园资源的脆弱性，我国可从准入具体分类、具体开发行为两个维度进行全面且精细的分类管理。制定系统全面的访客户外运动准入规定，有助于保障访客的安全，同时维护国家公园生物多样性、生态系统的完整复杂。一方面，由国家依据访客数量和类型，以及我国各个国家公园资源共性对户外运动准入进行宏观访客行为规定。另一方面，各个地方国家公园管理局依据国家公园的生态资源，以“自然保护”为前提，对各类户外运动的准入要求进行限定和执行。发挥协会、俱乐部、社区对户外运动准入的监督和限制作用，有助于国家公园实现“全民共享”的根本宗旨。一方面，在设定国家公园准入机制时将“第三方”作为重要组成部分考虑在内，从法律规范层面形成完善全面的第三方监督体系；另一方面，鼓励支持户外运动俱乐部、协会的建设，积极推动国家公园内及周边社区的监督规范部门，从具体执行层面推动第三方监督主体的形成与扩大。
第一作者：杨立彬，男，宁夏人，高级工程师，硕士，研究方向为林业及园林规划设计，E-mail：ylblamb@163.com。
通信作者：丛丽，女，辽宁人，副教授，硕士生导师，研究方向为国家公园和森林康养等，E-mail：congli1980@163.com。
来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2023年第3期
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