美国国家公园规划体系的借鉴

 随着国家公园体制建设工作的推进，建立系统而完善的国家公园规划体系已提上日程。据了解，目前我国开展的10处国家公园体制试点中，大熊猫、三江源国家公园总体规划由国家发改委批复，钱江源国家公园总体规划为浙江省发改委批复，神农架国家公园总体规划为湖北省政府批复，东北虎豹国家公园、祁连山国家公园总体规划已上报国务院办公厅，大熊猫国家公园总体规划将在公示后报自然资源部，海南热带雨林国家公园、南山国家公园、武夷山国家公园、普达措国家公园总体规划正在各省内报批中。虽然国家宏观层面正在进行全国国家公园的总体布局，但相对于美国成熟的国家公园规划体系而言，我国并未建立真正意义上的国家公园规划体系，未从国家顶层设计的角度做相应的制度安排。

他山之石可以攻玉。现在就跟随小编一起来看看刊登在2019年第5期《林业建设》中名为《美国国家公园规划体系的借鉴》一文吧！

美国国家公园规划体系的借鉴

规划作为一种关注系统的收集、分析、组织和处理技术信息以方便决策的活动，在国家公园的保护与发展中起着至关重要的作用。美国国家公园经历了百年的探索与发展，其规划的思路与框架不断调整与完善，时至今日依旧走在世界国家公园规划的前沿。

中国自2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革的决定》中首次提出“建立国家公园体制”以来，先后在12个省市开展了东北虎豹、三江源、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、海南热带雨林等10处国家公园体制试点。中办、国办联合印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中明确：到2020年，完成国家公园体制试点，设立一批国家公园。但截至目前，国家层面并未就如何系统而全面的制定国家公园规划体系做相应的顶层设计。本文梳理了今年九月赴美参加国家林草局国家公园办组织的“美国国家公园科学建设与有效管理”培训班上关于美国国家公园规划体系的相关内容，总结归纳了美国国家公园的规划体系的特点，从中汲取经验，为我国国家公园规划体系的构建提供参考与借鉴。

1、美国国家公园规划体系

1.1规划的目标

     1916年，国会通过的《美国国家公园管理局组织法》明确了国家公园管理局的使命：“国家公园管理局保护公园内的自然和文化资源及其价值不受损害，愉悦、教育和启发当代及后代子孙。”围绕这一使命，美国国家公园管理局借助不同规划来提供解决日常运行管理中出现问题时的决策支撑。如，人财物有限的情况下如何进行资源的有效管理、如何平衡保护与利用的矛盾以及如何实现资源可持续保护等。

1.2规划原则与方法

1.2.1使决策更具逻辑性和可跟踪

     国家公园管理局通过规划，在决策过程中加入大量分析和公众参与，以使其更有逻辑，并设定责任制。开展公园规划和决策工作时，将其视作一个连续的、动态的循环过程，从与公众分享的广阔视野发展到个人的看法、年度工作任务和评估。每个公园都能够用全面的、有逻辑的且可追踪的理由，向决策者、员工和公众解释这些决策是如何相互关联的。

1.2.2科学技术与学术分析

     国家公园决策者和规划者要使用当前可用的、最佳的科学和技术信息以及学术分析，找到合适的管理行动来保护和使用公园资源。同时，作为规划和决策的关键，管理局要综合考虑公园宗旨、游客的体验质量、对公园资源的影响、长短期成本等多方面来识别出合理的方案。

1.2.3公众参与和理解

     公众参与规划和决策过程，能够确保公园管理局充分理解并考虑公众与公园相关的各种利益。管理局需要积极寻求公园的现有游客和潜在游客、公园的邻近或与公园的土地有着传统文化关联的其他人群、科学家和学者、特有权所有人、合作团体等，并与他们协商。管理局将与其他机构和团体合作，以改善公园状况，加强公众服务，并将公园融入到可持续的生态、文化和社会经济体系中。

1.2.4法定要求

    1918年，时任美国国家公园管理局（以下简称NPS）局长约翰·马瑟最早提出为改善国家公园的资源保护成效和管理的成效，国家公园需要做规划。1932年，第二任管理局局长何瑞斯·欧布莱特，强制要求各国家公园必须进行规划。1970年，国会通过的《国家公园管理局一般授权法案》中明确要求：“各国家公园应编制保护和使用总体管理规划并及时更新”、“各公园应编制5年战略规划和年度绩效/工作计划，并面向公众开放”；1978年国会通过的《国家休闲区法案》及2006年NPS制定的《美国国家公园管理政策》等相关法律法规均从不同层面对美国国家公园规划做了不同层次的规定。

1.3规划框架

    美国国家公园的规划框架是一个贯穿国家公园管理局决策过程的、相互关联的框架。通常是从比较宽泛的管理总体规划，逐步向更为详尽的实施计划发展，且不同层次的规划都有其独特的功能。2016年百年庆典后，国家公园规划框架也发生了变化，新的规划更加强调灵活性、可操作性和可持续性。新修订的框架如图1所示。

      国家公园规划框架包括下列要素：

1.3.1基础文件（Foundation Documents）

     基础文件是一份基于公园立法或总统公告，为各个国家公园的管理和规划决策提供基本指导的文件。一般在规划早期制定，并将其作为管理总体规划前开展的公众与机构调研、数据采集工作的一部分。基础文件组成要素包括：

（1）公园的描述。

（2）公园的目的：描述联邦政府将该区域纳入国家公园系统的原因。

（3）公园的重要性、主要资源及价值：描述公园的主要资源及价值在全国层面的重要性，以至于需要纳入国家公园系统内。

（4）解说主题：描述该公园需要向公众传达最重要的想法和概念。

（5）主要问题及规划需求：依据公园内的问题，评估保护园内资源和满足游客娱乐享受需要做的规划类型。

     一旦某个公园撰写了一份基础文件，那么从总体管理规划的某个周期向下一个周期推进时，会保持这份基础陈述相对稳定。

1.3.2总体管理规划（General Management Planning）

     总体管理规划是一种涉及面广泛的概括性规划文件，它在基础陈述的基础上设定了公园的长期目标。管理总体规划组成要素包括：

（1）明确定义随时间推移，期望实现并保持的自然和文化资源的状况；

（2）明确定义为了使游客了解、欣赏和体验公园内重要的资源，公园必须具备的条件；

（3）确定维持期望状态所适合的管理活动、游客使用以及开发项目的类型和水平；

（4）设定维持期望状态方面的各项指标和标准。

     总体管理规划的制定仅限于新建的国家公园单元，规划期较长，20-30年。通常可能每10-15年需要对管理总体规划进行复审。如果情况发生了重大变化，就可能需要缩短复审间隔时间；同样如果情况保持相对稳定，没有显著变化，则也可以接受间隔更长的时间来进行复审。

1.3.3战略规划（Strategic Planning）

     战略规划以总体管理规划为上位规划，规定了国家公园5年的指导方向，以及可观的、可预测的长期目标。一般包括在资金和人员有限的情况下，国家公园的发展定位是什么？实现发展定位，需要做些什么？设定发展目标时要基于一定的因素，包括公园的基础文件、对公园自然和文化资源的评估、公园游客的体验，以及根据现有的人员、资金和外部因素等而得出的公园绩效能力等。其规划内容更丰富具体、更具可操作性。一般作为国家公园管理局局长或分区局长用来评估每一个国家公园园长绩效的最好依据。

1.3.4专项规划/详细规划

     以总体管理规划和战略规划为指导，根据国家公园的管理需求，有针对性的编制专项规划和详细规划。一般情况下，专项规划/详细规划可能会专注于总体管理规划中的个别项目或单个成分，并且可能会详细说明实现规划结果所必需的技术、学科、设备、基础设施、进度安排和资金。详细规划提供了在公园某个区域内执行某项行动所需要的具体工程细节，并解释所采取的行动如何有助于实现长期目标。如为某特定区域编制的用以解决包括通达性、交通堵塞、安全性、游客体验和资源保护等问题的详细规划；为管理游客需求，减少冲突而编制的游客使用管理规划；和为增进与游客有效交流的服务、媒介和活动等的解说规划；以及为改善资金规划，确定运营目标的商业规划等专项规划。专项规划可提供全面的工作方法，鼓励过综合的、跨学科的途径来制定专项规划。

1.4规划流程

     当国家公园管理局考虑将某一区域纳入NPS系统时，需先根据该区域的资源重要性、代表性等准入条件进行初步调查分析，确定该区域是否满足条件，若满足则进行详细调查分析，明确该区域是否具备纳入NPS系统的适宜性和可行性，若都满足则将调查报告和提案提请国会授权后，进行深入调研。内部部将最终调查结果提交国会，由国会综合评估后最终决定是否纳NPS系统。当国会通过将该区域纳入NPS系统时，则开始制定基础文件；并以基础文件为基础，制定总体管理规划；以基础文件和总体管理规划为基础，制定战略规划；再以总体管理规划和战略规划为指导，编写详细的规划和专项规划。在管理总体规划中所作的决定优于并指导其他更为详细的项目和活动的相关决定。

      对于当前没有总体管理规划的公园，则需要从其现有的规划或更新的基础文件出发，编写公园战略规划。

      规划程序见图2所示。

1.5规划团队和批准部门

     从便于管理的角度出发，美国国家公园的规划需要由国家公园管理局的专业规划团队来完成，同时利于国家公园管理局做好监督和管理。美国国家公园管理局内设的丹佛设计中心作为管理局专业的规划团队，是负责美国国家公园系统的规划的中枢部门，提供规划全过程咨询服务。

     除新建公园的总体管理规划由国会批准外，其它层级的规划由区域办公室批准即可。

2.美国国家公园规划体系的特点

2.1完善而成熟的法律法规体系是美国国家公园规划体系的重要保障

     美国的国家公园法律体系包括五个层次，每一个国家公园都要接受这五个层次法律法规的约束。它们分别是：

（1）国会通过的基本的国家公园系统法。如《国家公园管理局组织法》等；

（2）国会通过的针对某一公园的法律。如《优胜美地国家公园法案》；

（3）国会通过的适用于所有公共土地和所有美国机构的其他法律；例如，“荒野法案”、“濒危物种法案”、保护历史遗址和文化资源的法律以及“国家环境政策法案”等；

（4）国家公园管理局制定和通过的条例、政策等，可能适用于整个系统，也可能只针对某一特定公园。如，《大峡谷国家公园特许法》等；

（5）国家公园管理局为各公园制定的综合管理计划、协议等。

     五个层次的法律法规体系，从宏观到具体，不同角度保证了国家公园规划体系的正常运行，且立法层级较高。同时，国会通过的《国家公园管理局一般授权法案》也从法律层面对每个国家公园需要做的规划类型做了相应要求，而NPS制定的各项管理计划、签订的协议等同样具有法律效应。此外，2006年，NPS制定的《美国国家公园管理政策》也从不同层面对美国国家公园规划做了不同层次的规定。

2.2科学研究是美国国家公园规划体系的基础

     NPS非常注重与大学等科研机构的合作，注重国家公园服务于科学，科学服务于国家公园。NPS负责对国家公园内自然资源实行总体全面管理，非常注重维护处于自然演替过程中的公园生态系统内的所有组分和过程，包括这些生态系统中原生动植物物种的天然丰度、多样性、遗传和生态完整性等。因此，NPS利用红外相机、e-DNA、声学探测器等手段，不仅对国家公园内自然资源进行基础的调查调研，同时也对国家公园面临的来自气候变化、风暴火灾、城市面积扩张、污染、外来物种入侵、动植物灭绝等威胁进行监测研究。研究结果通过分析后直接运用于国家公园的运营和管理，并为国家公园编制各项规划提供基础数据，真正做到科学研究服务于规划，使美国国家公园的规划以事实为依据，更具可操作性。

2.3规划层次清晰，逻辑关系强且灵活性高

     美国的国家公园规划体系以基础文件和总体管理规划为纲领，在管理总体规划中所作的决定优于并指导其他更为详细的项目和活动的相关决定。重大的新开发或修复工作，以及旨在改变公园资源状况或游客使用而采取的重大行动或投入，必须与获批的管理总体规划相一致。同时，对于总体管理规划下相对具体的自然人文资源保护规划、游客体验规划等专项规划和详细规划等，则根据需要按需开展。一般情况下，只有当正在考虑中的活动或项目获得了足够的优先权，能够表明在接下来的2-5年内将开展该项行动，并会将其纳入年度工作计划中时，才开始考虑实施计划中的相关具体细节。这样做有助于确保为了更好地实现特定目标而做出的决定是有关联的、及时的，并且是根据最新数据而制定的。面对不断变化的自然状况，更加具有灵活性。

2.4专业团队提供专业服务

     NPS丹佛设计中心根据NPS机构设置特点，在各区域分设办公室，每个办公室大概4-7名规划师，专门服务于该区域的规划咨询工作。整个丹佛设计中心40-50人左右，由土地利用规划、景观规划、资源保护与管理等多种专业组成。基于不同区域自然资源、社会经济、社区情况等更加了解，管理局区域主任、国家公园园长和丹佛设计中心区域规划师共同协作完成该区域的规划设计工作，这样更具有科学性、可操作性。公园园长将参与规划编制的所有阶段，并且和区域主管对规划的内容负最终责任，他们要确保拥有相似资源和价值的公园之间在规划方向和决策上保持一致。

2.5公众参与决策

     公众参与是指公众参与国家公园管理局的规划和其他决策过程这样的一种具体的、积极的参与行为。NPS将公民参与视作一门基础学科和实践。管理局投身公民参与工作是建立在一个核心原则基础之上的，即保护国家的遗产资源依赖于管理局和美国全社会之间的持续合作关系，也可以将公民参与看作是致力于与近邻和其他相关社区（无论远近）之间建立并维持关系。通过公众参与国家公园规划的编制、决策过程，让公众主动参与到国家公园的保护和管理工作中来，一方面可以通过与广大社区建立长期的合作关系让其了解规划的全过程及各项具体措施，提升市民的责任感和支持度，另一方面也有助于形成对国家资源管理的广泛投资。

3.我国国家公园规划体系现状

     2013年中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将建立国家公园体制作为生态文明体制改革的重要内容。2015年发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，确定了北京、吉林等9个国家公园体制试点省（市）。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，提出建立统一、规范、高效的国家公园体制。2017年党的十九大报告指出“国家公园体制试点积极推进”、“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。

      目前，我国先后在12个省市开展了东北虎豹、三江源、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、海南热带雨林等10处国家公园体制试点。其中，大熊猫、三江源、祁连山、东北虎豹、海南热带雨林等5个国家公园的试点方案由中央深改委批准。各试点国家公园在试点方案基础上开始编制总体规划，其中，三江源国家公园总体规划由国家发改委批复，钱江源国家公园总体规划为浙江省发改委批复，神农架国家公园总体规划为湖北省政府批复，东北虎豹国家公园、祁连山国家公园总体规划已上报国务院办公厅，大熊猫国家公园总体规划将在公示后报自然资源部，海南热带雨林国家公园、南山国家公园、武夷山国家公园、普达措国家公园总体规划正在各省内报批中。虽然国家公园管理局正在进行全国国家公园总体布局的谋划，但相对于美国成熟的国家公园规划体系而言，我国并未建立真正意义上的国家公园规划体系，并未从国家顶层设计的角度做相应的制度安排。

4.对中国国家公园规划体系建设的启示

4.1将法律体系作为我国国家公园规划体系的根本保障

     目前，国家公园试点期间各试点国家公园遵循原自然保护地的相关法律法规如《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等建设和管理，国家层面尚未出台国家公园相关法规文件。国家公园管理局正在抓紧牵头草拟《国家公园法》，计划于明年提交建议稿至国务院。为了确保国家公园规划的权威性和有效性，一方面，建议在《国家公园法》中明确规定国家公园规划的原则、目标、规划层级、规划内容、规划部门和审批部门等相关事项，从法律层面让我国国家公园规划受到法律保护，做到有法可依；另一方面，建议从系统、科学的思维角度出发，从规划-实施-监督管理三个层次进行法律制度设计，尽快出台《国家公园规划编制规范》、《国家公园规划审批管理办法》、《国家公园规划技术规程》、《国家公园规划实施监督管理办法》等规章制度，保障我国国家公园规划体系健康运行，并做到引领国家公园建设。

4.2将科学研究作为国家公园规划建设的根基

     针对目前我国“规划规划、墙上挂挂”“规划与实际脱轨”、“规划难以落到地上”、“科研成果保护区不掌握”等问题，只有坚持规划的科学性才是我保障国国家公园一张蓝图能够绘到底、落到地的根基。建议从国家层面，联合全国在国家公园研究领域领军的高等院校、研究机构等单位，站在全国生态地理分区、生物多样性分布、全国伞护种或旗舰物种分布等的角度，分区域分领域确定研究课题，可以从物种保护、栖息地恢复、气候变化、火的管理等多方面覆盖，产出成果入库，建立全国层面的科研数据库，直接服务于全国层面的规划和宏观决策，并制定相应的科研团队、科研成果管理办法，明确科研团队的职责和产出成果要求。

     同时，建议各国家公园管理局根据资源特征，与合适的多支科研团队合作，组建国家公园的科学研究团队，建立科研团队合作机制。该科研团队服务于该国家公园的保护与管理。国家公园管理局围绕保护、保育、可持续发展及面临的挑战等多方面，提出研究方向，研究团队定期产出针对性强的科研成果，作为制定国家国家公园各项管理政策、编制规划的依据，真正做到科学服务于规划，规划服务于管理。

4.3将系统的规划层次作为我国国家公园建设和管理的引领

     将国家公园规划体系作为一个整体来考虑，不仅有助于界定资源状况、游客体验和管理行动，更有利于实现国家公园保护与管理的使命，保护资源不受损害，为当代和后代享用。建议我国国家公园规划体系由全国国家公园发展规划、国家公园总体规划、国家公园专题规划、国家公园详细规划和国家公园年度工作计划共五个层次的规划共同组成，如下图所示。国家公园规划体系从全国性的国家公园发展规划框架过渡到每个国家公园的规划、管理计划，从较为宏观的总体策略向更为详尽的实施计划转化，不同层次的规划解决不同精度的保护管理问题。不同层次规划的定位、管理目标、研究尺度不同但又紧密关联，上位规划指导下位规划，下位规划服从、执行、深化上位规划。

4.4制定国家公园规划团队的准入、退出机制

     国家公园规划是指导国家公园科学建设管理的纲领性文件和重要依据。国家公园管理局是规划编制的责任主体，应当建立国家公园规划编制团队的准入和退出机制，遵循专业化的原则，委托具有相应资质、信誉良好、负责任的单位承担编制工作，对不负责任、造成质量事故的单位应该直接拉入黑名单，不允许再次进行国家公园的相关规划，全方位提高失信成本，增强规划的威慑力。

4.5制定国家公园规划体系公众参与制度

     我国国家公园坚持政府主导，多方参与的原则。在管理规划过程引入公众参与是我国国家公园管理局积极履行“共建共享”理念的职能体现。国家公园编制规划不仅要考虑科学、技术的因素，还要考虑文化、社会、经济等多方面因素来统筹规划。中国人口多、人均拥有资源量少，国家公园范围内也有社区存在，为了增强国家公园规划建设的民主性和科学性，提高公民的知情权和参与权，突出国家公园建设的社会公益性，邀请与国家公园规划建设密切相关的利益群体、对国家公园关切的人参与规划与决策。通过不同规划阶段的公众参与，能够优化国家公园规划方案，发挥民众的监督与民主决策的作用，使国家公园的规划方案更加完善。

5.结论

     随着国家公园体制建设工作的推进，建立系统而完善的国家公园规划体系已提上日程。他山之石可以攻玉。美国是世界上国家公园建设最成功的国家，自1916年美国国家公园管理局成立以来，已积累了100多年的管理经验，迄今已有419个国家公园单位纳入NPS系统。虽然两国在空间类型、人居因素、土地产权与利用等方面存在差异，但在资源保护与可持续利用方面具有相似性。立足我国国情，总结和借鉴美国国家公园规划体系在法律体系、科学保障、规划设计和规划团队以及公众参与机制5个方面成功经验的基础上，进一步分析了我国借鉴其成功经验建设有中国特色的国家公园规划体系，应从法律体系作根本保障、科学研究作根基、系统规划层次作引领、制定规划团队准入退出机制和公众参与制度等方面着手，以确保我国国家公园规划体系能够健康有序地发展。

作者：李云、唐芳林、孙鸿雁、刘久俊、闫颜、崔晓伟

作者单位：国家林业和草原局国家公园规划研究中心

来源：《林业建设》2019年第5期